再谈低速电动车标准：监管比照摩托车还是汽车？

3月中旬的，位于山东省德州市的北方电动自行车批发市场十分冷清，看车的人屈指可数，经销商们闲坐在店门口打发时间。

“市场从今年初开始就不行了。”经销商们表示，从2016年年底开始的低速电动车国标制定风波，让买卖双方都陷入观望。

据山东省汽车行业协会常务副会长兼秘书长魏学勤透露，今年1月，山东省低速电动车销量同比下滑超过30%；2月的销量同比下滑了25%，“而以往的年均增速都超过50%”。

低速电动车目前并没有明确定义，一般指时速在70公里以下、采用纯电动动力的四轮车，市场售价在1万-3万元之间。由于轻便实用、价格低廉，低速电动车在三四线城市及农村地区广受欢迎，山东、河南、河北是主要生产和销售地区。粗略统计，低速电动车2016年销量超百万辆，是同期中国新能源汽车销量的2倍有余。虽然低速电动车也以电池为动力，但不属于中国政府定义的新能源汽车类别。

社会需求广泛、销售火爆的低速电动车，迄今仍游走于灰色地带，未被纳入任何管理体系。因其监管牵涉多个部门，各部门在公共安全、产业发展、满足需求等各方面存在不同利益诉求，层面的行业标准迟迟难以达成共识。

2016年10月，国务院批复同意工信部、发改委等五部委上报的关于低速电动车管理问题的请示，《四轮低速电动车技术条件》标准工作组随后成立，并于当年年底前先后举办了三次讨论会。据财新记者了解，目前草案内容已提交各部委商议。

然而，原本预计于今年“两会”前正式出台的低速电动车标准，因各方博弈剧烈而陷入胶着状态。据知情人士透露，标准草案以接近乘用车的标准制定，在草案内容提交后，山东省汽车行业协会向工信部、国标委发函，认为应当参照摩托车标准制定——后者对低速电动车生产大省山东显然更为有利。

这两种不同的标准意味着低速电动车面临生死关。“如果参照乘用车标准，几乎现有的低速电动车厂商都要倒闭。而如果参照摩托车标准，情况就会好得多，实力较强的厂商可以升级产品得以保全，实力不行的被淘汰。”一位大型低速电动车厂商人士表示。

负责标准起草的专家组组长、中国汽车工业协会常务副秘书长董扬在接受财新记者采访时表示，国标制定当以社会公共利益为重，市场需求、企业利益为次。“当前政策制定的主要目标是消除低速电动车的非法生产、使用问题，以什么样的标准监管则需通过部委之间的协调来统一。”他说。

“野蛮”生长

低速电动车曾以“老年代步车”概念流行，但近年越来越多的农村中年人甚至城市上班族也开始用其代步。在北京街头，也时常能见到低速电动车的身影。

低速电动车无需上机动车牌照，也不用通过驾照考试，游离在公共交通的监管体系之外。2009年起，媒体陆续曝光山东小作坊大量生产山寨电动汽车，安全问题堪忧，低速电动车产业几度陷入风口浪尖。

德州市武城县以低速电动车小作坊集中地而闻名，当地人士告诉财新记者，媒体曝光后，小作坊却愈发兴起，直到近期环保监管压力加强，一些小作坊陆续被关停，现在仍有不少企业在偷偷生产。

“小作坊生产的产品并不是低速电动车的市场主流，产量不高，也不在行业协会统计范围内。”魏学勤称，协会认定的22家会员企业基本具备汽车生产四大工艺条件。汽车四大工艺是指：冲压、焊装、涂装和总装。

根据对22家会员企业的统计，2016年，仅山东省的低速电动车产、销量就分别达到了62.26万辆和61.83万辆，同比均增长47.76%，产销量均占全国总量的50%以上。而当年全国新能源汽车产量为51.7万辆，销售50.7万辆，产销量同比增长也超过五成。

山东成为低速电动车大省，离不开地方政府的支持。2010年至2012年，山东省政府连续三年集中采购低速电动车，总计1383辆用于基层公务用车。这成为官方支持发展的信号。2012年，山东省还在新能源汽车发展规划中明确提出，到2015年全省低速电动车生产规模达到30万辆，到2020年达到100万辆。

“这两年经过行业洗牌，山东省集中了一批比较的低速电动车企业。”魏学勤说。业内人士也指出，山东、河南等地产业以重化工为主，缺乏实力较强的整车生产制造企业，低速电动车成为当地突破的路径之一。

在支持者看来，低速电动车没有任何政策支持却自发成长起来，证明了它的市场需求和生存能力。“低速电动车是电动自行车和摩托车的升级版，在不增加购买成本和使用成本下，给普通群众一个更加遮风挡雨的机动交通工具。”德州富路集团董事长陆付军说，该公司是山东主要的低速电动车生产企业。

但争议的另一方认为，低速电动车诞生伊始就带着“原罪”。董扬指出，低速电动车的时速接近机动车，却没有经过机动车的生产检测程序，也不配备相应的保险、牌照，属于“非法”产业。“为什么会有几十万辆产品特性比照机动车的低速电动车在生产？”董扬认为，中国汽车产业实行生产准入制度，传统燃油车资质已不再新批，因此很多企业通过低速电动车切入汽车业；其次，很多农村及城郊地区确实存在机动出行需求，低速电动车价格低廉正好契合；同时政府管理不到位，导致低速电动车生产环节有漏洞。

不过，经历了近十年的发展，低速电动车市场已经蔚然成势，仅山东现在就有200多家低速电动车企业，全国则有1000多家。

监管比照摩托车还是汽车？

2008年，直属国标委的全国四轮全地形车标准化技术委员会成立，当时主管部门就曾考虑引入欧洲的四轮摩托车管理规范。

“欧洲对于摩托车的监管只有一个标准体系，分为L1到L7。但在中国被人为地切割成了两个体系，其中L1到L5属于摩托车，L6、L7属于四轮全地形车。”委员会一位专家告诉财新记者，低速电动车刚开始出现时，委员会就曾建议将其定义为四轮摩托车。

中国《道路交通安全法》《机动车运行安全技术条件》将机动车分为汽车、低速汽车（农用运输车）、摩托车三类，其中汽车分为乘用车与商用车。乘用车涵盖轿车、微型客车及不超过九座的轻型客车，包括轿车、多用途车（MPV）、运动型多用途车（SUV）等类型。

上述专家认为，在摩托车相关条款（GB7258标准）中加入四轮摩托车条款，重量、外廓尺寸与摩托车类同，在相关牌照、驾驶证管理规定中将四轮摩托车比照三轮摩托车管理，即可解决当前低速电动车的道路交通管理问题。但因部分政府部门反对，这一提议终未获通过。公安部是持反对意见的部委之一，其认为低速电动车与传统燃油乘用车的车型接近，如按摩托车分类，基层交警执法可能面临识别困难。

寻求纳入摩托车管理遇阻，至2014年前后，进入汽车领域成为政策制定者探索的新方向。但纳入汽车乘用车体系管理，意味着低速电动车的生产和使用成本将大幅提高，在行业内引起极大争议。

“如按乘用车管理的话，驾驶执照起码是C本，很多低速电动车的用户是无法考取驾照的群体，市场规模会急速缩小。”陆付军表示，此外，把低速电动车归到乘用车体系，意味着要符合相应的生产技术标准，以及路权、牌照、保险体系，这会对现行新能源汽车管理体系造成冲击，即新能源汽车会有两个标准。

2012年7月9日，国务院印发《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》，文件指出：新能源汽车是指采用新型动力系统，完全或主要依靠新型能源驱动的汽车，主要包括纯电动汽车、插电式混合动力汽车及燃料电池汽车。时任发改委产业协调司副司长陈建国曾特别强调，“低速电动车不属于新能源汽车”。

摇摆之间，低速电动车的身份属性未有定论，全国统一标准也迟迟没有推出。地方政府则试探性出台了低速电动车地方管理政策。

2012年，山东省政府签发52号文件，部署在5市38县自行开展低速电动汽车生产试点。根据规定，达到一定生产标准的低速电动车可在经信部门备案，车主购买获备案的车辆后，能到交管部门挂带“电”字的牌照，驾驶者需持C3以上驾驶证才能开车上路。

2016年9月，河南省也开放了十个低速电动车示范区，规定符合标准的低速电动车可在示范区域内实现市场互认、产品互认、无障碍销售运行。此外，河北邢台、四川雅安、山西大同等地也出台了低速电动车相关管理办法，在路权、牌照、驾驶证、续驶、里程、时速、质保期等方面做了相关规范。

这些政策执行并不严格。财新记者在山东济南、德州等地见到，确实有部分低速电动车装有“电”字牌照，但多数车辆仍是无牌驾驶。多位低速电动车经销商也称，“上不上牌照都无所谓，交警部门不管”。

低速电动车究竟有多大安全隐患？因低速电动车多数不上保险，并无系统数据可查。德州市事故管理中队的一位交警称，该中队处理的低速电动车安全事故不多，主要是一些车辆擦撞等小型事故。

山东省汽车行业协会提供的数据显示，2014年协会与山东省保险中介协会实施了低速电动车保险试点，通过三年间对山东省内46716辆低速电动车的跟踪调查显示，低速电动车的第三者责任风险损失率为31.67%，而同口径燃油挂牌私家车的第三者责任风险损失率为42.11%。魏学勤称，协会联盟内22家会员企业的出厂车辆均需要购买商业保险。

重启国标制定

处于停滞状态的低速电动车监管问题，在2016年下半年再次启动。2016年10月13日，工信部发布公告表示，国务院已批示同意工信部、发改委、科技部、公安部、交通运输部于2015年上报的《关于低速电动车管理有关问题的请示》，明确“升级一批、规范一批、淘汰一批”（“三个一批”）的工作思路。当月底，标准委正式立项并下达推荐性标准《四轮低速电动车技术条件》的制定计划。11月18日标准工作组成立并召开次会议。工信部、公安部、交通部、工商总局、标准委、认监委等部门，中国汽车技术研究中心、中国汽车工业协会、中国汽车工程学会等行业机构均参与其中。

“低速电动车的标准如何制定，可能是当前中国汽车产业复杂、困难的问题，涉及各方利益博弈。当前各方比较接受的是分类管理，一类归入摩托车类，一类参照日本归为轻型四轮车。”负责标准起草的专家组组长董扬说。

各部委对上述两种方案尚未达成一致意见。在标准制定过程中，山东省公安厅交通警察总队向公安部交管局发出《关于山东省德州市开展四轮低速电动车规范管理试点有关问题的请示》，却得到了措辞严厉的回复——2016年12月19日，公安部回复称，生产、销售低速电动车违反法律法规及机动车生产管理制度，对违法生产的低速电动车登记管理违反《道路交通安全法》，应予坚决取缔。

八天后，“四轮低速电动车标准工作组第二次会议”召开，但在会议讨论技术条件文本时，标准草案名称突然变成《四轮低速电动汽车技术条件》。虽然只是多加了一个“汽”字，但在业内引起了巨大的不安，这预示标准将以汽车的标准或接近汽车的标准制定。

知情人士指出，国标委立项时指定了两家标准起草单位，即中国汽车技术研究中心和上海机动车检测中心，前者承担汽车标准的制定修改，倾向将低速电动车归为汽车；而后者负责承担摩托车和四轮全地形车的标准制定，倾向支持低速电动车归为摩托车。

“草案名称变化与实际执笔者有关，中国汽车技术研究中心主导了草案的执笔，上海机动车检测中心的意见没有得到重视。”该人士称。

董扬亦向财新记者表示，工作组主要参考了中国汽车技术研究中心的建议。他表示，研究中心设有专门研究低速电动车的团队，前期已作了大量的调研。

12月30日，标准工作组第三次会议召开，明确低速电动车搭载动力电池为锂电池，否定铅酸电池作为低速电动车动力源； 车身尺寸明确长度上限为3.5米，宽度上限为1.5米；正面、侧面碰撞测试要达到40公里/小时等。对于这些规定的严格程度，各方存在争议。董扬表示，草案参照农用车和日本轻四轮的经验，已经非常宽松，“标准制定的思路是让它变小一些，变慢一些。低速电动车不是普通的消费产品，在安全性上不能降低要求”。但多位低速电动车企业的人士称，目前大多数低速电动车企业无法达到草案的要求。他们认为，应该参照欧盟的L6、L7标准来制定，不规定大小、重量等条件，“山东省汽车行业协会成员企业每年有上万辆电动车出口到欧盟等国，已经符合欧盟的规定，却无法满足国内当前的草案要求。”

接近山东汽车工业协会的人士透露，在草案内容提交后，山东省汽车行业协会向工信部、国标委发函表示反对，指出低速电动车标准草案过于严格，违背国务院批准的“三个一批”精神，大量低速电动车企业无法生存。

标准制定由此陷入停滞。此前业内预计，低速电动车标准原预计在今年“两会”前出台，但截至目前，标准制定仍未有新的动作。

新能源汽车的冲击

身份未定的低速电动车，已面临传统汽车企业的竞争。今年，北汽新能源、众泰、力帆等均推出了低价位的新能源车型，如北汽新能源EC180，售价4.98万元；众泰推出的E30价格也只有4.58万元，这对低速电动车企业具有极大的冲击力。

“政策要求我们用锂电池，不享受新能源汽车补贴。高速车（指新能源汽车）一台卖49800元，但可享受数万元的补贴。拿的补贴来和我们竞争，这个条件是不公平的。”3月3日，雷丁技术研究院院长杨安志在“2017中国低速电动车大会”上说。

中国对新能源汽车提供财政补贴政策，分为中央财政补贴和地方财政补贴。按2016年底公布的补贴标准，续航里程百公里以上电动汽车可享受低2万元中央财政补贴，地方补贴不超过中央的一半。享受财政补贴的前提是进入新能源汽车推广应用目录，中国政府专门针对新能源汽车制定了新的准入政策，但业内人士称，即便已降低门槛，低速电动车企业也无法达到。

目前，标准制定各方透露出来的信息是，低速电动车将不得继续使用铅酸电池，必须换用锂电池，这主要考虑的是铅酸污染的问题。对此，中国工程院院士杨裕生在上述论坛中指出，中国铅酸电池产业链出现的污染问题，是由于法规不健全、监管不力，这是管理的问题，要通过管理和技术进步消除，而非禁用了事。他表示，低速电动车电池品种应由企业选择，让市场当“裁判员”。

董扬则认为，一方面，铅酸的污染问题反映整个社会管理能力欠缺，难以依靠厂家自身回购来解决，所以需要加强政策手段；另一方面，当前政策制定的争议点过多，减少争议有利于各方妥协。

据财新记者了解，低速电动车所用的一组铅酸电池价格在5000元左右，而锂电池的价格高出约1倍。若按标准草案的要求，加上车身改造等成本，每辆低速电动车的成本预计上浮1万元左右。

“低速电动车看起来销售很多，实际上大多在拼价格战，利润空间很小，很难再压低价格了。但新能源汽车有补贴，他们可以继续压低价格和我们竞争。”御捷集团乐唯销售总经理吴士寅说。

随着标准制定陷入停滞，低速电动车销售进入困境。今年3月的乐唯招商会上，吴士寅告诉财新记者，以往招商会门庭若市，今年经销商普遍持观望态度，订单惨淡，“我们都盼着国标政策尽快出台”。